易地扶貧搬遷需要創新城鄉融合發展新路徑

易地扶貧搬遷需要創新城鄉融合發展新路徑

易地扶貧搬遷就是由政府有計劃地安排貧困農戶離開“一方水土養不活一方人”的故土,遷至能夠脫貧致富的地區開始新生活。這是一項龐大復雜的系統工程。而且,在很多地方是直接搬遷到縣城和集鎮安置,雖然農戶進城后可保留土地承包權,但身份已經轉為市民,散居變成聚居,務工取代務農。

作為遷入地,縣城和集鎮的發展面臨著新的城鄉融合的挑戰。而在易地扶貧搬遷任務多的貧困縣,整個縣域的發展都面臨著城鄉融合的挑戰。這種挑戰,不同于漸進式發展需要面對的城鄉融合任務,而是爆發性和急速的農村人口進入城市帶來的城鄉融合任務。易地扶貧安置工作的下半篇文章很大程度就是要回答怎樣完成這樣的任務。作為遷出地,要重整河山,推動農地和山林整治,推動生態保護、綠色經濟和可持續發展的協調共進,使得遷出地發展更好地融入縣域乃至更大區域可持續發展的戰略布局。最大的城鄉融合發展挑戰還是對于搬遷群眾的,他們需要在就業模式、生活習慣和文化心理上直接面對城市融入的挑戰。各地從戰略到戰術都需要進行探索,作出一些積極的努力,化解這些。

2020年3月6日,習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上對異地搬遷扶貧提出了“穩得住、有就業、逐步能致富”的要求。這意味著易地扶貧搬遷安置社區的治理將成為遷入地城鄉融合的巨大挑戰。云南省怒江傈僳族自治州作為三區三州之一,60%貧困戶通過易地搬遷脫貧,“十三五”期間搬遷總規模達10.2萬人,其中6.3萬人全部實行城鎮化集中安置。

為了實現“穩得住”,就必須充分發揮黨建引領作用,適時依照居民委員會法設置社區居委會,社區治理要細化到小區、片區、樓棟,形成黨工委領導、社區主抓、部門協同、幫扶人參與的聯合治理體系。“穩得住”必須要保證“有就業”和“融得進”。

針對“有就業”,要最大限度拓展就業空間,實現戶戶有崗有產。首先是優先保證搬遷群眾從事遷入地的公益性崗位,如護林員、河道管理員、地質災害監測員等公益崗位及社區保潔員、保安等服務崗位;其次是組建扶貧合作社、招商引資建廠和就地的扶貧車間,吸收農戶入股、流轉土地和務工,實現“三變”效益;再次是有序組織外出務工。“融得進”是搬遷戶適應城鎮陌生人聚居及商業經濟的生存狀態。為了推動搬遷群眾盡快融入安置社區,盡快融入安置地的社會生活,各地安置社區普遍開展了多種多樣的活動。廣泛開展社區精神文明建設和文化體育等活動,促進搬遷群眾社會交往和互動,增強歸屬感和認同感。組織開展新時代文明實踐活動,大力弘揚社會主義核心價值觀。結合“文明家庭”等創建活動,組織開展傳統美德、社會公德、家庭美德宣傳實踐活動,弘揚孝老敬親、守望相助、自強誠信、崇德向善等優秀中華傳統美德。結合中華傳統節日、重要節假日、少數民族特色節日等節慶活動廣泛開展文體活動,推動廣場舞等廣場文體活動健康、規范、有序發展,促進搬遷群眾互動交往和情感交流。

針對“能致富”,要引導搬遷戶增強內動力,通過增收節支致富。增收以“有就業”為載體,節支從文明生活養成著手。社區挨家教授疊被子、沖馬桶、除垃圾等習慣,開展“文明戶”評比,監督紅白事簡辦,制止酗酒賭博惡習。

安置點治理面臨很多新問題。易地扶貧搬遷“后搬遷文章”,實踐中尚需解決下列問題:一是搬遷戶保留農民身份產生“村組+安置點+外出務工地”分割式治理問題,村組管土地,安置點管居住,務工地管就業,搬遷農民權益保障應納入綜合治理系統。二是搬遷戶“就地務工”與“外出務工”結構協調問題,例如云南省蘭坪縣內勞動力容量有限,如何穩定輸出需要外地資源供給。三是搬遷戶承包耕地林地流轉變現問題,囿于封閉偏狹的地理環境,土地流轉市場有限,撂荒閑置在所難免。四是搬遷戶“社區自治意識”養成問題,從村民“熟人自治”到安置點“陌生人自治”,公共規范將逐步融入生活習慣。五是安置點居委會職能完善問題,以服務搬遷戶適應與發展中的各類需求。六是整村整組搬遷后村組建制調整問題,涉及村組合并、土地劃轉、“村兩委”改選等事宜。

根據現行立法與易地扶貧搬遷治理模式,前述問題可以通過“內引”與“外聯”得到解決。“內引”依托政府運行機制,“外聯”依托脫貧幫扶機制。3月6日決戰決勝脫貧攻堅座談會提出“深化區域合作,推進東部產業向西部梯度轉移”思路,明確東西部扶貧協作發展的“五互”原則,即產業互補、人員互動、技術互學、觀念互通、作風互鑒,為后脫貧時代“四不摘”提供政策參考。照此,安置點就業、勞務輸出、土地流轉及產業鏈延伸等問題,均可通過幫扶機制獲得外部支持,安置點城鄉融合治理也將呈現外向、包容、互鑒的趨勢。

(作者系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、中國人民大學鄉村治理研究中心主任、中國人民大學農業與農村發展學院教授)

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